La retasación en el Derecho Español

Resumen

Para SAVIGNY1, fundador de la Escuela Histórica del Derecho, la Institución Jurídica es la base del Derecho General. Afirma este autor que “la relación de derecho, la regla jurídica y la ley, que es su expresión, tienen por base las instituciones cuya naturaleza orgánica se muestra en el conjunto mismo de sus partes constitutivas y en sus desenvolvimientos sucesivos”. Añade este Autor que “cada elemento de la relación de derecho (es decir, cada relación singular de derecho) se refiere a una institución que la domina y sirve de tipo, de la misma suerte que cada juicio está dominado por una regla». Así, en el ámbito del Derecho Público, la relación tipo es la relación jurídicoadministrativa que se establece entre la Administración Pública y el Administrado; y una de las relaciones jurídico-administrativas que deriva del ejercicio de una potestad especialmente intensa por parte de la Administración, es la relación expropiatoria que a su vez se inserta en la institución que se denomina genéricamente, Expropiación Forzosa. El Artículo 17.1 de la Carta Derechos Fundamentales de la Unión Europea (2010/C 83/02) establece que “Nadie puede ser privado de su propiedad más que por causa de utilidad pública, en los casos y condiciones previstos en la ley y a cambio, en un tiempo razonable, de una justa indemnización por su pérdida.” 1 Savigny, Friedrich Karl Von; Sistema del derecho romano actual, Edición 2005, Madrid, Editorial Comares SL, Capitulo II, Párrafo V. 18 De este precepto se desprenden dos ideas fundamentales: La primera es que desde el punto de vista material, la Expropiación Forzosa debe llevar necesariamente aparejada una justa indemnización (principio de reparación integral en la Jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos) y la segunda es que desde el punto de vista temporal, la indemnización debe percibirse en un plazo de tiempo razonable desde que ésta ha quedado determinada en vía administrativa o judicial. En cuanto a la primera idea, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (en adelante TEDH), en la interpretación2 del Primer Protocolo Adicional de 19523, que incorporó en su artículo 1, la protección de la propiedad al Convenio Europeo de 1950, ha resaltado desde la famosa Sentencia de 21 de Febrero de 1986 (caso James y otros contra Reino Unido), la necesidad de justa compensación en los casos de privación de la propiedad. Por lo que se refiere a la segunda idea, otra Sentencia posterior de 9 de julio de 1997 del miso TEDH, (Caso Akkus contra Turquía) se refiere especialmente al retraso en el pago de la indemnización expropiatoria que puede determinar que 2 Sobre esta materia puede verse: Barcelona Llop, Javier; Propiedad, Privación de la Propiedad y Expropiación Forzosa en el Sistema del Convenio Europeo de Derechos Humanos; Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2.013; González Botija, Fernando; Reciente Jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos sobre Expropiación Forzosa; Revista de Urbanismo y Edificación Aranzadi num 23/2011, Editorial Aranzadi, SA; Villalón Prieto, Juan Carlos; Protección de la Propiedad, Urbanismo y Ordenación del Territorio 3 Este Protocolo entro en vigor para España en fecha 27 de Noviembre de 1.990. 19 la misma deje ser justa, si por ejemplo, los intereses de demora no compensan la depreciación monetaria. En el Derecho Español y hecha abstracción de la obligación de abonar intereses de demora en el pago del justiprecio, la protección o garantía del expropiado contra el retraso en el pago de la indemnización expropiatoria se ha articulado a través de la figura de la Retasación, que es una relación jurídica de naturaleza administrativa y parte constitutiva de la Institución de la Expropiación Forzosa. Así, como ahora veremos en nuestro Ordenamiento Jurídico, las Leyes de 1836 y 1879 que inicialmente regularon esta Institución se refirieron genéricamente a la necesidad de que se abonase una justa indemnización al propietario de los bienes y derechos afectados, pero no establecían una compensación al expropiado en los supuestos de demora en el pago del Justiprecio. Fue la Jurisprudencia la que reaccionó en primer término contra este excesivo retraso en dicho pago, que se veía amparado entonces por una regulación legal que no contemplaba ninguna medida que evitase esta reprochable conducta de la Administración o en su caso, de la Beneficiaria de la expropiación. Desde el punto de vista legislativo, hay que esperar hasta la Ley de 1954 (en adelante LEF) para que aparezca una regulación que aborda con mayor o menor acierto, las consecuencias jurídicas del impago del justiprecio en un determinado periodo de tiempo. Esta regulación se contiene en el artículo 58 de la LEF dentro del Capitulo V del Titulo II, Responsabilidad por Demora. 20 De esta manera, en nuestro Derecho Positivo y en términos generales, la Retasación es un instrumento concebido inicialmente por la Jurisprudencia y después por la Ley, para luchar contra esta demora en el pago del precio del bien expropiado. A lo largo de este trabajo, vamos a analizar el aspecto temporal del pago de la indemnización de la Expropiación Forzosa y en particular la figura de la Retasación. Desde el punto de vista Institucional, la Expropiación Forzosa tiene su propia naturaleza, características, principios y funciones, de los cuales la Retasación participa necesariamente en tanto que es una de las relaciones que forma parte constitutiva de la Expropiación4. 4 Es evidente que no procede hacer aquí una exposición de su régimen jurídico, remitiéndonos a los numerosos manuales de Derecho Administrativo y monografías que existen sobre la materia. Por citar algunos ejemplos: López Nieto y Mallo, Francisco; Manual de Expropiación Forzosa y otros Supuestos Indemnizatorios, Editorial Bayer Hnos SA, Barcelona 1994; Campos Daroca, José María y Vivas Puig, F.; Justiprecio y expropiación forzosa, Editorial Bosch 2010; Escuin Palop, Vicente; Comentarios a la Ley de Expropiación Forzosa, Editorial Aranzadi 2008; López Muñiz Goñi, Miguel; el justiprecio. Guía práctica y Jurisprudencia; Editorial Colex 2007; López Menudo, Francisco; Carrillo Donaire, Juan Antonio; Guichot Reina, Emilio; Expropiación Forzosa; Editorial Lex Nova 2006; Sosa Wagner, Francisco; Tolivar Alas, Leopoldo; Quintana López, Tomás; Fuertes López, Mercedes; Expropiación Forzosa y Expropiaciones urbanísticas; Editorial Aranzadi 2003; Pera Verdaguer, Francisco; Expropiación Forzosa, Editorial Bosch, 2002. García de Enterria, Eduardo, Los Principios de la Nueva Ley de Expropiación Forzosa, Thomson-Civitas, Navarra, 21 Lo anterior impone que en la interpretación de las condiciones de ejercicio de la Retasación, no se puede perder de vista las características de la Institución en las que se inserta pues como dice ROCA SASTRE5, “la función del derecho institucional es la de ayudar a los jueces y tribunales a fin de que hallen una solución adecuada a los casos jurídicos”. A este respecto, tal y como manifiesta GARCIA DE ENTERRIA en su libro Los Principios de la nueva Ley de Expropiación Forzosa6, “toda regulación de la expropiación forzosa es una regulación que apareja consecuencias sustanciales en el orden de la garantía de los particulares, es justamente este carácter el que configura la institución en sus orígenes(…) hasta el punto de constituir un rasgo esencial y permanente de la figura de la expropiación forzosa, sin el cual estaríamos en presencia de una institución distinta. Esta garantía insita en la sustancia misma de la Expropiación se extiende en un sentido general asegurando con unos u otros contenidos, la integridad patrimonial de los administrados frente a la acción directa del Estado.” (Reimpresión 2006). Serrano Alberca, José Manuel, El Derecho de Propiedad, la Expropiación y la valoración del suelo, Editorial Thomson Reuters Aranzadi, Tercera Edición, Navarra, 2009. 5 ROCA SASTRE, Ramón María; Prólogo» a la obra de José Puig Brutau, Estudios de derecho comparado. La Doctrina de los actos propios, Barcelona, Ariel, 1951, pp. 13 s. 6 García de Enterría, Eduardo; Los Principios de la Nueva Ley de Expropiación Forzosa, Editorial Civitas, 2ª Reimpresión, 2006, página 102. 22 Precisamente la garantía más importante frente a la expropiación es el cobro de la justa indemnización en toda su extensión (material y temporal). Sin embargo, el Tribunal Supremo y algunos Tribunales Superiores de Justicia, en especial el de Madrid, en los últimos años han ido modificando sigilosamente pero sin solución de continuidad, los criterios y elementos más importantes para el efectivo ejercicio del derecho de Retasación, algunos de los cuales eran concebidos de manera distinta según una Jurisprudencia anterior más favorable, llegando por este camino a una auténtica desnaturalización del derecho con el consiguiente perjuicio para el expropiado y el menoscabo de la institución de la expropiación forzosa. El objeto de este trabajo es precisamente poner de manifiesto y denunciar la Doctrina de estos Tribunales que ha conducido a esta progresiva desnaturalización del Derecho de Retasación, pues es esta una garantía esencial del expropiado para hacer efectivo en un plazo razonable el cobro del justiprecio. Para ello, es precisa la exposición de los antecedentes históricos cuyo análisis siempre resulta útil para poder interpretar adecuadamente cualquier relación jurídica, pues debe servir de guía y parámetro de comparación para la determinación del acierto en su aplicación por los operadores jurídicos. De la misma manera, nos referiremos al concepto y a los fundamentos de la Retasación, exponiendo las razones que justifican su existencia tanto desde el punto de vista del Derecho Privado como del Derecho Público, examinando a la postre las consecuencias prácticas que dicha fundamentación entraña. 23 A continuación, estudiaremos su naturaleza jurídica y su identificación tradicional con la caducidad del justiprecio. También expondremos los requisitos legales necesarios para solicitar la Retasación y cómo deben articularse para que prospere ésta, según la Jurisprudencia de los Tribunales Superiores de Justicia y del Tribunal Supremo. Llegados a este punto, estaremos en disposición de expresar nuestra opinión en cuanto al proceso de desnaturalización que ha ido sufriendo la Retasación, entendida como caducidad del justiprecio, analizando esta desnaturalización respecto de cada uno de los elementos expuestos. Por ultimo, haremos referencia a la Retasación urbanística recogida en la Ley del Suelo de 2015, que a nuestro entender puede servir como instrumento para evitar que desaparezca la figura de la Retasación del Ordenamiento Jurídico, siempre que se respeten los principios de la Institución en la que se incardina, que es la expropiación forzosa. Finalmente y a modo de conclusión, haremos una recapitulación de lo expuesto procurando sintetizar las ideas y notas fundamentales que caracterizan a la Retasación y una propuesta de reforma como consecuencia de la desnaturalización operada.