Participación Ciudadana y Administración Local.

Abstract

El objeto de esta tesis doctoral LO CONSTITUYE PRINCIPALMENTE, desde el punto de vista metodológico, el estudio de la legislación española y la diversa legislación de Derecho Comparado relacionada con la participación ciudadana. Para ello se han utilizado multitud de fuentes bibliográficas, legislativas y jurisprudenciales sobre la materia tratada, lo que unido a distintas entrevistas a personas y funcionarios públicos relacionados con la participación, han llevado a que este trabajo se haya enriquecido notablemente. La participación ciudadana se ha pretendido ubicar en un contexto adecuado, dotándola de una visión global para posteriormente acercarla al derecho español, y muy particularmente al régimen local, donde principalmente se desarrolla la participación. El trabajo de investigación se ha estructurado en ocho capítulos diferenciados, debido al alcance y contenido del estudio. -La participación ciudadana debemos definirla como "modelo de actuación de la ciudadanía en asuntos públicos, ya sea a título personal o colectivo, con la finalidad de que influya y se vea reflejada en las políticas o decisiones que se adopten por las instituciones públicas ". Este concepto de participación deja patente el hecho que se pueda participar tanto de forma individual como colectiva, lo que enriquece a la misma y la dota de un carácter abierto y no restrictivo. Tanto los sujetos intervinientes en la participación, como el modelo que se adopte para llevarse a cabo, son claves para su consecución. Es necesario indicar que la participación ciudadana no es un fenómeno reciente, sino que ya en la Antigüedad y Edad Media se producía. Como señala Loewenstein: los sujetos de las comunidades tomaban las decisiones en relación con aquello que los rodeaba, y se sentían como miembros inseparables del grupo. Lo mismo sucede por ejemplo con los maoríes en Nueva Zelanda. Será a partir de la Revolución Francesa cuando la participación ciudadana directa pase a ser una participación representativa, en la que la ciudadanía participará únicamente como titular de la soberanía eligiendo a sus representantes en las asambleas periódicamente. Otro término inseparable con la participación ciudadana es el de gobernanza. La Real Academia Española de la Lengua es la que mejor dota de significado al mismo, definiéndola como el: "arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía". Significa gobernar de forma cooperativa, bajo los principios básicos de responsabilidad, eficacia y coherencia, suponiendo un nuevo modelo. Junto con gobernanza aparece el concepto "buena gobernanza ". Este término, dada su importancia, ha sido estudiado y desarrollado tanto por Naciones Unidas como por la Unión Europea. La "buena gobernanza "pretende integrar a la ciudadanía, ya sea de forma colectiva o individual en la esfera pública, con la finalidad de acabar con los abusos y la corrupción que existe en multitud de Estados. Para ello, se han fijado una serie de principios con los que se cree que se puede desarrollar de forma real y efectiva una buena gobernanza, como son, entre otros: -participación, consenso, equidad, transparencia, etc. CRITICAS A LA GOBERNANZA: La gobernanza no está alejada de reproches por algunos sectores críticos, que consideran que permitir que sea llevada por organismos internacionales conlleva a: -debilitar el poder del Estado y -aumentar el proceso globalizador en detrimento de la población. -Este trabajo de investigación ha recogido una visión del derecho comparado, llevando un amplio análisis de la relación entre democracia y participación ciudadana. -Así, instituciones como Naciones Unidas, dedicaron sus Informes de Desarrollo Humano de 1993 y 2002 a este tema. Analizan la forma en que debe llevarse la participación para el que el sujeto sea el centro de desarrollo desde el que se alcance una democratización del sistema y de las instituciones. Para llegar a la participación, señala Naciones Unidas, deben participar en igualdad de condiciones toda las personas, incluso grupos que están condenados en muchos países al ostracismo como son minorías étnicas, mujeres, habitantes de zonas rurales, etc. Lo más destacable de estos informes es que llegan a una misma conclusión: la descentralización es clave en la participación ciudadana, lo que conlleva al fortalecimiento de las instituciones democráticas. -La participación ciudadana también es un fenómeno que la UNIÓN EUROPEA considera necesario para su funcionamiento y así aumentar la involucración de la ciudadanía europea en las políticas e instituciones que la afectan. El Tratado de Lisboa, de 13 de diciembre de 2007, que modifica el Tratado de Constitución de la Unión Europea, introduciéndose la iniciativa popular. Con esta medida se pretende incrementar los derechos de la ciudadanía, intensificar los debates de las políticas públicas europeas, aumenta así la participación de ciudadanos y sociedad civil. El derecho al ejercicio de la iniciativa ciudadana, precisando de un millón de firmas, con una serie de requisitos, entró en vigor el 1 de abril de 2012. -La experiencia participativa se ha llevado a cabo en multitud de países de países de todo el mundo, por lo que en este trabajo se ha pretendido recoger un amplio elenco de estas experiencias para dotarlo de una visión general. Destaca que se haya citado países tales como India o Nueva Zelanda, cuyas experiencias son casi desconocidas en nuestro país. Estas experiencias se llevan a cabo de forma efectiva dentro del ámbito local, lo que no hace más que confirmar la idea de Naciones Unidas ya comentada, de que es la descentralización la clave en la participación ciudadana. -Como no podía ser de otra forma, he dedicado un apartado especial a Perú. Tal y como he dicho al principio de mi intervención, mi estancia en este país me sirvió para documentarme y conocer mejor la realidad participativa. En este país se ha llevado a cabo una notable implantación de la participación ciudadana en todos los niveles de gobierno, dotando especialmente a la sociedad civil de la importancia que merece en los procesos participativos. A partir del año 2002 se produce en Perú la consolidación de la participación ciudadana de forma que se encuadra dentro de las políticas públicas del proceso de descentralización, lo que tiene su reflejo en: -La Ley 26300 de Derechos de Participación y Control Ciudadanos; -La Ley de Bases de Descentralización: que considera como objetivo de la descentralización "la participación y fiscalización de la ciudadanía en la gestión de los asuntos públicos de cada región y localidad ". -La Ley Orgánica de Gobierno Regionales; -Ley Orgánica de Municipalidades, y por supuesto, -La Constitución peruana de 1993 (en los artículos 2.17 y 31) -La Ley 27444 de Procedimiento Administrativo General, recoge en su articulado el principio de participación. Consideramos que es clave que se produzca la participación ciudadana en la Administración Pública, ya que se trata de las instituciones más cercanas a la ciudadanía. -Queremos destacar la Ley 27806 de Transparencia y Acceso a la Información Pública. Esta ley busca la consecución de la transparencia de los actos del Estado y la participación ciudadana. Aunque adolece de algunos vicios, como el hecho de no ser publicada en las lenguas nativas para que tenga una correcta difusión, fue aprobada en el año 2002, algo que es especialmente llamativo, como ya comentaremos más adelante, siendo aprobada en España la Ley de Transparencia el año pasado, 11 años más tarde que en Perú. Como aspectos controvertidos destacables en la abundante normativa peruana relacionada con la participación ciudadana, nos encontramos ante una legislación demasiado procesalista, en la que los procedimientos imperan frente a la calidad en la representación ciudadana y la ausencia de obligaciones para que las autoridades, por mandato legal, para cumplir con la participación de la ciudadanía en los procesos. -En España la participación ciudadana se ha ido abriendo paso poco a poco. Tal y como recogemos en el Capítulo V, Constitución de 1978 la plasma en diversos artículos. El artículo 23 se dedica al derecho fundamental a participar en los asuntos públicos, aunque no debe ser interpretado de forma extensiva, dado que correríamos el riesgo, como indica LOPEZ GUERRA, de aplicarle una desmesurada extensión de las cautelas y garantías propias de los derechos fundamentales. Este capítulo además se ha enriquecido con numerosos referencias jurisprudenciales así como legislativas de distintas ciudades, donde se plasman estas formas de participación ciudadana. Como consecuencia de las numerosas formas de participación existentes en el sistema español, hemos considerado necesario delimitarlas y establecer una clasificación para facilitar el estudio. Estas dos formas de clasificación son: -la orgánica (en la que la ciudadanía se integra en un órgano colegiado de carácter público); -y la funcional (aquellas formas de participación, no incluidas en la orgánica). Existen multitud de órganos de participación en nuestra legislación, tales como los Consejos Sectoriales (dentro del municipio), los Consejos Territoriales de Participación (en el ámbito del distrito), con un funcionamiento similar aunque con diferente ámbito de actuación. Dentro de estos órganos, y como novedad de la Ley 57/2003, que modificó la LBRL, se estableció la creación de un órgano nuevo de participación ciudadana en los municipios de gran población como es el Consejo Social (art.131). Algunas ciudades ya establecieron su creación como Barcelona en el año 1998, al igual que algunas diputaciones provinciales, los habían creado bajo la denominación de "Consejos Económicos y Sociales ". Su composición y funcionamiento es muy similar aunque con pequeñas variaciones dependiendo de las ciudades y su principal objeto es el debate, informe, consulta y propuesta de temas estratégicos para la ciudad, que la afecten de forma directa. Existen otros órganos orientados a mejorar la gestión municipal y la participación ciudadana como son los Órganos Territoriales de Gestión Desconcentrada. Expresamente la LBRL en su artículo 24.1 reconoce su creación para facilitar la participación ciudadana en la gestión de los asuntos locales. La instauración, cuando sea facultativa, de unos u otros órganos, dependerá de los propios municipios. La participación funcional la lleva a cabo la ciudadanía de forma individual. Especialmente hemos tenido en cuenta la que se desarrolla en la Administración Local, esfera donde puede llevarse a cabo la participación ciudadana directamente. Si hablamos de participación funcional lo primero que debemos hacer es señalar la importancia de la información pública, considerada como "el principal exponente de la participación directa procedimental de los ciudadanos ". El derecho de información pública tiene una gran tradición legalista en nuestro ordenamiento jurídico. Ya se recogía por: -la Ley Municipal de 1870, -La Ley Municipal de 1877; -y el Estatuto de Calvo Sotelo de 1924, más reciente que favoreció la participación ciudadana con las "exposiciones públicas ". La información pública se recoge en el artículos 20 de la Constitución. Pese a que no figura expresamente el derecho de información administrativa, debemos ponerlo en referencia con el artículo 105 del mismo texto legal, que establece una reserva de ley en tres ámbitos diferenciados, y aunque no se cite la palabra "derecho ", no cabe duda que son tres derechos públicos subjetivos, como indica PARADA VAZQUEZ. El hecho de introducir el legislador el artículo 105 CE fuera del título dedicado para los derechos fundamentales, no otorgándole su especial protección, pese a estar ocasionalmente conectado con diversos derechos fundamentales, dotándole de este carácter es una incongruencia del legislador a la hora de la redacción de la Constitución. La Ley 30/92, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, en su artículo 3.5 recoge en una serie de principios de transparencia y participación que van unidos al derecho información y por ende, la participación ciudadana. La cuestión es que estos principios enumerados por la Ley 30/92 son innecesario puesto que no hace más que reproducir lo que la Constitución ya recoge y que es de obligado cumplimiento. En este mismo sentido, en 1999 se aprobó la Carta de Derechos del Ciudadano de Castilla- La Mancha, que pese a ser fruto de la participación y consenso de numerosos colectivos, no hizo más que reproducir lo que la Ley 30/92 ya había establecido y que venía recogido por la Constitución. La información pública también se recoge en la Ley 7/1985, de 2 de abril reguladora de las Bases de Régimen Local. Pese a que el Título V recoge la Información y Participación Ciudadana, hay un artículo de notable importancia fuera de este Título, donde la participación ciudadana es clave, como es el artículo 49, que recoge la obligación de someter a información pública la aprobación de ordenanzas locales. En caso de producirse su omisión conlleva la invalidez del acto legislativo. Sin embargo, este trámite también debía haberse extendido a reglamentos municipales, dado que importancia, como las ordenanzas. Estrechamente relacionado con la información pública está el papel que juegan las nuevas tecnologías, que facilite la participación ciudadana. El artículo 70 bis 3, introducido por la Ley 57,2003, de 16 de diciembre, de Modernización del Gobierno Local, introducido en la LBRL, instaba a los municipios y entidades locales a favorecer e impulsar las nuevas tecnologías. Esta modificación atendió a la Recomendación del Comité de Ministros del Consejo de Europa de 2001, sobre la participación de los ciudadanos en la vida pública local. En Castilla-La Mancha debemos destacar el Decreto 12/2010, de 16 de marzo, por el que se regula la utilización de los medios electrónicos en la actividad de la Administración autonómica, y aprobado en atención de sus competencias de autoorganización, que buscaba el reforzamiento de la participación ciudadana y la transparencia de la administración y que surge a raíz de la aprobación de la normativa estatal, de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos. Otro derecho de participación funcional es el derecho de petición, que recoge dentro de su doble vertiente, además de una manifestación del derecho de libertad de expresión, un cauce participativo, cuando se refiere a intereses generales o colectivos. Destaca como la ley que lo regula, la L.O. 4/2001, de 12 de noviembre, no lo define pese a que su anterior regulación, la Ley 92/1960, de 22 de noviembre, en su artículo 1, si lo hacía. Estamos ante un derecho participativo con notable arraigo en nuestra historia, y que ya en la España Musulmana se recogía, exponiéndole al Visir de Reclamaciones las quejas frente a agravios o excesos de los funcionarios. Otras formas de participación ciudadana destacables, son el derecho de iniciativa ciudadano o el de consulta popular local. -La iniciativa ciudadana viene recogida por el artículo 70 BIS 2 de la LBRL. Pese a que se pueda ejercer la iniciativa de forma extensiva, presentado propuestas o proyectos sobre casi todas las materias de competencia municipal, a excepción de lo relacionado con hacienda local, adolece de un grave defecto, dado que no tiene carácter vinculante para el pleno. Así, puede conllevar a que la iniciativa, pese a cumplir con todos los requisitos no sea tomada en consideración, y la participación ciudadana no tenga sentido, volviendo a la actividad discrecional del Pleno la toma de decisiones. -Sobre la consulta popular local, el derecho de ultramar de 1897, reconocía para Cuba y Puerto Rico, la consulta popular local. Las leyes locales de 1907 de Maura, la de 1912 de Canalejas o de 1924 de Calvo Sotelo también lo introdujo para determinadas materias. La primera ley autonómica que reconoció la consulta popular local fue la de Cataluña en 1935. La Constitución de 1978 no contempla expresamente la consulta popular local, por influencia de la Constitución de 1812. Por ello, tenemos que acudir a distintos artículos (art. 9.2.; 23.1; 92.3 PAG. 245. para que implícitamente podamos decir que sí cabe en nuestro ordenamiento jurídico. La LBRL, recoge en su artículo 18, apartado f), entre los derechos de los vecinos, el de "pedir consulta popular en los términos previstos en la ley ". Pese a ello, en la práctica, la consulta popular ha sido inoperante dada la interpretación rígida de las causas de inadmisibilidad por el Consejo de Ministros (cuya autorización se precisa). Hasta junio de 2004, sólo se habían autorizado 94. Esta autorización debería ser transferida a las Comunidades Autónomas en virtud del artículo 150. 2 CE, lo que dotaría de más significado a la consulta popular local, puesto que son las CC.AA. las que más afectadas pueden verse por el activismo municipal. Otro aspecto discutido es el ejercicio de la consulta popular, es decir, "quien puede llevarla a cabo? Atendiendo a la L.O. 4/2000, de Derechos y Libertades de Extranjeros en España: -los españoles residentes, -que se encuentren empadronados en España, que tienen los mismos derechos que los reconocidos para los españoles en la LBRL. Así pese a que no puedan ejercer el derecho de sufragio , sí que podrán participar en una consulta popular local. Consideramos que era oportuno analizar, a través del derecho comparado, la consulta popular local en países de nuestro entorno así como EE.UU. Ha sido necesario plasmar en este trabajo de investigación las últimas novedades legislativas relacionadas con la participación ciudadana y especialmente en el ámbito local. -La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno es novedosa en nuestro sistema. Busca incrementar y reforzar la transparencia en la actividad pública, reconocer y garantizar el acceso a la información y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos. Aunque no es perfecto es un primer paso para el ejercicio pleno del derecho de participación ciudadana. Es motivo de su aprobación no es otro que la ciudadanía que se niega a ser tratada como simples electores cada 4 años y quieren interactuar con su Administración Pública y su democracia. En su elaboración a través de un portal web, se recibieron más de 3.600 aportaciones. La democracia representativa debe además de ser participativa y con pasos así puede llegar a serlo. Al encontrarnos ante una ley prácticamente recién aprobada y también debido a su vacatio legis, tendremos que esperar para conocer como se desarrolla su aplicación y su efectivo cumplimiento. Elemento clave es el desarrollo de la participación ciudadana son los presupuestos participativos, que conlleva a la participación ciudadana en su redacción y en la decisión de donde van destinadas las partidas presupuestarias. Como indicaba Naciones Unidas "pocas decisiones del gobierno significan tanto para la gente común como las que se adoptan con la redacción de los presupuestos públicos ". Los presupuestos participativos no se han desarrollado de la misma manera en todos los países en los que se lleva a cabo. Nació en 1989 en Brasil, en particular, en la localidad de Porto Alegre, donde ha tenido una gran implantación. El modelo de presupuestos participativos implantado en países europeos no es uniforme. En Alemania utilizan el modelo llevado a cabo en Christchurch (Nueva Zelanda); en Portugal, dado sus lazos con Brasil, se sigue el modelo brasileño; en el caso de España se toma un modelo híbrido, donde se combina la participación directa ciudadana y a través de colectivos. Con la finalidad de dotar de una amplia visión general a los presupuestos participativos, hemos comentado multitud de localidad de España para conocer sus particularidades, y muy especialmente la ciudad de Albacete. Aquí ha sido un proyecto asentado en la política municipal, refiriendo incluso la denominación de "el Porto Alegre Manchego ". Este modelo se asentó sobre el asociacionismo y fue perfilado para mejorar sus deficiencias hasta que en el año 2007 alcanzará su pleno auge. En la actualidad, debido a la crisis financiera que acarreó la disminución de los fondos públicos, ha perdido fuerza y tendremos que esperar a que la situación económica mejore para conocer como se van desarrollando nuevamente los presupuestos participativos. La democracia participativa debería mantenerse, independientemente de la situación de las arcas municipales. Las nuevas tecnologías de la información y comunicación tienen un papel clave en la participación ciudadana y contribuye a incrementarla, favoreciendo así la transparencia y accesibilidad. La aparición de las NTIC conlleva al surgimiento de nuevos términos relacionados con la participación ciudadana, como son: "e-democracia " (NTIC son utilizadas por partidos políticos, lobbys, asociaciones y ciudadanía en particular con fines políticos y jurídicos "; "e-governmet o gobierno electrónico ", que supone un espacio participativo digital, donde la ciudadanía conoce las administraciones públicas de los distintos niveles, puede llevar a cabo los trámites que precisa de ellas, y presentar quejas o participar mediante iniciativas en la misma. En España, la Constitución de 1978, en su artículo 18.4, recoge el uso de la informática, aunque de forma negativa. Pese a ello es algo progresista, y más si atendemos al año de su aprobación, cuando su uso no estaba implementado. Será en el año 2007 cuando se apruebe la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos y la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector público. Estas leyes no tienen la consideración de L.O. para así no reconocer al derecho de información categoría de derecho fundamental. El uso de medios informáticos y telemáticos con la Administración y la cantidad de posibilidad que otorga, a llevado al surgimiento por algunos autores del término "e-administración ". Pese a que las NTIC son un medio con el que se puede llevar a cabo la participación ciudadana de forma más rápida, aún siguen siendo en multitud de webs, sobre todo de los ayuntamientos de las localidades, confusas y complejas, algo que deberá perfilarse. -Por último, hemos finalizado la tesis con un capítulo dedicado íntegramente al medio ambiente como paradigma de la participación ciudadana. La concienciación por la defensa del medio ambiente es un objetivo que se ha ido abriendo paso en el marco de las distintas políticas y actuaciones impulsadas por la Unión Europea, y donde la participación ciudadana ha tenido un papel clave. La aprobación por Naciones Unidas del Convenio de Aarhus sobre acceso a información ambiental, participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, en 1998, supuso el comienzo de lo que se conoce por "democracia ambiental ". Este convenio dota de notable importancia a la información medioambiental como medio para poder llevar a cabo de forma efectiva la participación ciudadana. Europa ya había mostrado su sensibilidad hacia la participación de la ciudadana en decisiones medioambientales, como dejó patente la Directiva 90/313/CE, que regulaba el acceso a la información medioambiental, previa solicitud. Este interés en la Unión Europea por medio ambiente y participación ciudadana, siguió con la Directiva 2003/4/CE, que derogó la anterior Directiva y adoptó la normativa comunitaria al Convenio de Aarhus. Asimismo, en este mismo año se aprobó por el Parlamento y el Consejo, la Directiva 2003/35/CE, que establecía medidas para la participación del público en la elaboración de determinados planes y programas relacionados con el medio ambiente. -En España, la Constitución reconoce en su artículo 45 el derecho al medio ambiente, pero será la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, la que transponga las Directivas 4 y 35/2003. Esta Ley regula el derecho que ostenta la ciudadanía a los poderes públicos para que adopten las medidas encaminadas a garantizar la adecuada protección del medio ambiente. 2.- CONCLUSIÓNES: -Podemos decir que la participación ciudadana en la Administración local es útil en la vida del municipio y en la esfera que afecta a la ciudadanía. -Permite reducir la exclusión social si se toman medidas encaminadas a mejorar la situación de estos grupos, a propuesta en muchos casos de la ciudadanía que expone sus peticiones, y en algunos casos son tomadas en cuenta en los propuestos. -La racionalización en el gasto público no puede suponer un limite a la participación ciudadana y servir de justificación por las Administraciones para que no se tenga en cuenta, ni se lleve a cabo la participación. -Será en el ámbito local, donde se puede llevar a cabo de forma más efectiva la participación ciudadana, por lo que habrá que dotarla de medios para que su consecución en todos los municipios y localidades sea un objetivo, y haya una participación plena. -Si la participación ciudadana se produce, continúa y es tenida en cuenta, podrá servir para legitimar las instituciones y sus proyectos, más aún si tenemos en cuenta el descredito actual en el que están sumidas.